第二十一条 县级以上人民政府应当建立中小企业政策性信用担保体系，鼓励各类担保机构为中小企业融资提供信用担保。
释义:
本条是对中小企业信用担保的规定。
本条由原法第十九条、第二十条和第二十一条合并修改而来。原法第十九条规定:“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系,推动对中小企业的信用担保,为中小企业融资创造条件。中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定。”原法第二十条规定:“国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保。”原法第二十一条规定:“国家鼓励中小企业依法开展多种形式的互助性融资担保。”原法第十九条和第二十条经修改后合并为目前这一条,主要是作了一些层次上的梳理和文字上的精简,分别从政策性担保和商业性担保两个角度作出规定。原法第二十一条被删去。
信用担保是指企业在向银行融通资金过程中,根据合同约定,由依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保,在债务人不能依约履行债务时,由担保机构承担合同约定的偿还责任,从而保障银行债权实现的一种金融支持方式。信用担保属于第三方担保,其基本功能是保障债权实现,促进资金融通和其他生产要素的流通。
(一)我国中小企业信用担保体系发展现状及存在的主要问题
1.发展现状
为中小企业融资提供信用担保是缓解中小企业融资难的有效途径。我国中小企业信用担保体系基本框架由“一体两翼”组成。“一体”是指国家、省、城市三级中小企业信用担保体系，国家和省级中小企业信用担保机构从事再担保业务,城市中小企业信用担保机构从事再担保和授信担保业务。“两翼”是指互助性担保机构与商业性担保公司,直接从事中小企业直接担保业务,依据国家规定和协议约定,享受国家、省、城市三级中小企业信用担保机构提供的再担保服务和风险分担。
2.存在的主要问题
(1)资金投入不足。担保机构注册资本少,降低了担保乘数放大效应,难以大规模开展担保业务,在出现较大信用风险时也难以有效抵御。政府担保机构的政府投入资金有限,规模较小且不稳定,且因其不以营利为主要目标,收取的担保费较低,后续补充注入资金也很少。商业性担保机构资本实力也较小,同样缺乏资金补偿机制。
(2)专业担保人才匮乏。一些地方政府出资的担保机构往往由不熟悉担保业务的政府官员经营管理,民间担保机构也缺乏专业的管理和运作人才。而且,我国尚未建立担保从业资格准入制度和失信惩戒机制,也造成现有从业人员能力和素质欠缺。
(3)担保期限短、品种单一。目前多数担保机构担保期限为3个月到半年,最长不超过1年。担保品种基本上局限于流动资金,很少有设备、技术改造等长期贷款担保。国际上多数国家是中小企业中长期贷款担保,担保期一般在2年以上,其中美国最长,为17年,担保品种丰富,覆盖创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技改贷款等。
(4)缺乏有效的风险管理机制。担保风险管理机制包括担保风险预警机制、内控机制、补偿转移机制和分散机制等。目前担保机构普遍缺乏风险识别与评估体系,没有建立起严格的操作规程和管理制度,绝大多数担保机构无力提取风险准备金,大多数银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构,很多担保机构甚至被迫承担了100%的信贷风险。国际上,担保机构一般只承担80%的贷款责任,如美国为80%、加拿大为85%、法国为50%、日本和德国均为50%至80%。
(5)法律法规还不健全。《担保法》的立法目的是为了保护债权人的利益和规范担保行为,而针对市场准入与退出、业务范围与种类、人员从业资格、财务及内控制度、行业自律和政府监管等问题没有明确规定。中小企业信用担保机构缺乏专门立法没有法律赋予其地位,也没有法律对其资金来源、职责范围、权利义务、运作方式等加以规范,也没有相应的制裁措施及违约责任。
(二)中小企业信用担保体系的国际借鉴
成熟市场经济国家中小企业担保体系建设相对完善,发展时间较长,在帮助中小企业融资和发展方面发挥着不可替代的作用。
1.美国:贷款担保全面覆盖
美国政府专门设立小企业管理局(SBA),主要通过直接发放贷款和贷款担保等方式为小企业融资提供帮助。SBA主要是对银行采取授信管理,待发生损失时由其出面向银行予以补偿。 SBA的担保费率约为担保金额的2%,由贷款企业承担。目前,美国已有大约4000多家商业银行与该局建立了贷款担保合作关系。SBA对于单笔额度在10万美元以下的贷款,按本金的80%提供担保;单笔额度在75万美元以下的贷款,按75%提供担保。遇有紧急贷款需求的企业,SBA也会酌情“开方便之门”,提供50%贷款额度的担保。另外,SBA还为中小企业提供出口和国际贸易贷款担保等多种类型的担保。
2.日本:“银保担”三方联动
日本银行、日本金融公库、日本地方信用保证协会三方相互协同,为中小企业提供贷款支持。三方所扮演的角色是:地方信用保证协会面向中小企业,为其贷款、发债提供担保;协作银行贷款给中小企业,向信用保证协会提供资本金,与其建立风险共担机制,银行自担贷款额度20%的风险,另外80%由协会提供担保;同时,日本金融公库下属的中小企业金融部门为信用保证协会所做的担保再提供70%、80%或90%不等的再保险。发生风险代偿时,70%至80%的代偿资金由日本金融公库拨付。
3.法国:政府主导一支独大
法国中小企业担保体系最显著的特点是国有担保机构占比较大,几乎没有商业性担保机构的存在。在国有担保机构中,法国OSEO集团最为突出,占担保市场九成以上份额,资金来源主要是财政资金。OSEO根据不同的服务对象和领域设置不同的基金,对应不同的放大倍数。其中,创新基金放大倍数最低,为2倍,而发展基金放大倍数最高为30倍。担保比例一般是40%至70%。企业不需向OSEO提供担保品,但银行需要向OSEO缴纳费率为0.7%左右的担保费。发生损失时由银行进行追偿,OSEO负责赔付抵扣担保贷款不足的部分。
4.我国台湾地区:信保基金一家承担
中小企业信用保证基金(简称“信保基金”)是我国台湾地区唯一一家为中小企业融资提供信用担保的机构,政府出资比例约占80%,建立“银——保”风险共担机制。对于一般业务要求银行分担20%至30%的风险敞口,经济下行时或者对于政府重点支持的科技、文创类企业,银行承担10%敞口。我国台湾地区平均每5家小企业中就有1家通过该基金担保获得银行贷款,47%的上市公司在发展初期获得过信保基金的扶持,培育了宏基、鸿海、顶新等具有国际竞争力的企业。本条规定要求,县级以上各级政府有责任建立中小企业政策性信用担保体系,积极为本地区中小企业融资提供政策性信用担保服务,同时要采取多种措施鼓励本地区各类担保机构为中小企业融资提供信用担保。
根据本条规定,各级地方政府应全力推进并不断完善中小企业担保体系建设,积极支持发展各类中小企业信用担保机构,鼓励建立由政府(财政)、企业、社会等多渠道出资的多种形式的中小企业信用担保机构,积极引导各类担保机构向县域延伸机构并发展业务。各级财政要加大支持力度,综合运用财政补助、增量业务奖励、资本投入、代偿补偿、创新奖励等方式,提高担保机构对中小企业融资的担保能力。鼓励担保机构提高小型微型企业担保业务规模,降低小型微型企业担保收费。积极发展再担保机构,强化分散风险、增加信用功能。推动建立担保机构与银行业金融机构间的风险分担机制。加大对小型微型企业担保业务的支持力度,落实好对符合条件的中小企业信用担保机构免征增值税、准备金提取和代偿损失税前扣除等政策,提高担保机构的服务能力和抗风险能力。加强对融资性担保机构的监管,引导其规范发展。鼓励保险机构积极开发为中小企业服务的保险产品。
党中央、国务院高度重视中小企业信用担保体系建设,近年来陆续出台一系列政策措施和指导意见,着力加强中小企业信用担保体系建设,促进融资担保行业快速健康发展,为中小企业融资提供有效的担保服务。其中主要包括：
1.2006年11月23日,国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部、人民银行、税务总局、银监会五部门联合制定的《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》(国办发[2006)90号)。该意见提出五个方面的政策措施:一是建立健全担保机构的风险补偿机制。二是完善担保机构税收优惠等支持政策。三是推进担保机构与金融机构的互利合作。四是切实为担保机构开展业务创造有利条件。五是加强对担保机构的指导和服务。
2.2015年8月13日,国务院发布《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发(2015〕]43号)。该意见提出了发展融资担保行业的指导思想、基本原则和发展目标,并提出一些政策措施,主要包括:一是发挥政府支持作用,提高融资担保机构服务能力。二是发挥政府主导作用,推进再担保体系建设。三是“政银担”三方共同参与,构建可持续银担商业合作模式。四是有效履行监管职责,守住风险底线。五是加强协作,共同支持融资担保行业发展。
3.2017年8月2日,李克强总理签署第683号国务院令颁布《融资担保公司监督管理条例》,自2017年10月1日起施行。该条例规定,国家推动建立政府性融资担保体系,发展政府支持的融资担保公司,建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制,扩大为小型微型企业和“三农”提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平。各级人民政府财政部门通过资本金投入、建立风险分担机制等方式,对主要为小型微型企业和“三农”服务的融资担保公司提供财政支持。政府支持的融资担保公司应当增强运用大数据等现代信息技术手段的能力,为小型微型企业和“三农”融资需求服务。被纳入政府推动建立的融资担保风险分担机制的融资担保公司,应当按照国家有关规定降低对小型微型企业和“三农”的融资担保费率。